Über unsere Grundrechte brauchen wir uns anscheinend keine großen Sorgen zu machen. Gleich drei mächtige Gerichte bewerben sich darum, sie für uns schützen zu dürfen, EuGH, EGMR und BVerfG, alle drei mit gehörigem Selbstbewusstsein und Gestaltungswillen ausgestattet, und wenn sie einer Schutzlücke begegnen, dann zögern sie selten, Maßstäbe zu entwickeln, um sie stopfen zu können, zumal sie der Wettbewerbsdruck, den sie untereinander verspüren, zusätzlich anspornt. Das Ergebnis: Wenn uns Staats- und Unionsbürger irgendein Official aus Berlin oder Brüssel oder sonstwo diskriminieren oder unsere Freiheit beschränken will, dann muss er sich dafür am Ende womöglich vor dem Grundgesetz UND der Europäischen Grundrechtecharta UND der Europäischen Menschenrechtskonvention rechtfertigen, muss in Karlsruhe, in Luxemburg, in Straßburg vor die Richterbänke treten und bohrende Fragen beantworten nach der Vereinbarkeit seines Tuns mit den verschiedensten und teils ziemlich schwach konturierten Rechtsmaßstäben, von der Verhältnismäßigkeit ganz zu schweigen. Mit einem Wort: Drei konkurrierende Grundrechtsgerichte heißt dreifach gesicherter Grundrechtsschutz, und wer Grundrechtsschutz gut findet, der muss dreifachen Grundrechtsschutz dreimal gut finden.
Soweit das optimistische Bild. Aber stimmt es überhaupt?
Am Dienstag abend war ich in der Humboldt-Uni bei einem Vortrag des Freiburger Staatsrechtslehrers und Karlsruher Verfassungsrichters Johannes Masing. Der hat im Bundesverfassungsgericht als Mitglied des Ersten Senats ein bisschen eine ähnliche Rolle wie weiland Dieter Grimm zu Paul-Kirchhof-Zeiten: quasi das liberale, von souveränistischen Beklemmungen völlig freie Gegenmodell zum Zweiten Senat in der Rolle des Warners vor allzu fröhlichem Europa-Enthusiasmus und Mahners zur Sorge, die Schwierigkeiten und Reibungsverluste auf dem Weg zum integrierten europäischen Grundrechtsschutz nicht zu unterschätzen.
An drei Stellen kippt für Masing, wenn ich ihn richtig verstanden habe, das oben skizzierte Bild des dreifach gesicherten Grundrechtsschutzes ins Negative: Verloren zu gehen droht a) die Vielfalt der Varianten, Grundrechte in Europa auf unterschiedliche Weise zu schützen und mit anderen Verfassungszielen und Grundrechten ins Verhältnis zu setzen, und damit die Möglichkeit, unterschiedliche historische Kollektiverfahrungen und kulturelle Resonanzen grundrechtsdogmatisch zu verarbeiten, b) der Gestaltungsspielraum der Politik, die womöglich nur noch in einem verfassungsrechtlich bestimmten Teilausschnitt des europarechtlich bestimmten Teilausschnitts ihres völkerrechtlich bestimmten Handlungsrahmens auf politische Probleme reagieren könnte, also eigentlich gar nicht mehr, und schließlich c) so mancher lieb gewonnene Bestand unserer vertrauten deutschen Grundrechtsdogmatik, wenn wir erkennen, dass anderer Herren Richter Themen wie Versammlungsfreiheit, Datenschutz, Burkaverbot und Embryonenschutz vollkommen anders sehen als wir es gewohnt sind.
Das Dreieck Grundrechtecharta/EMRK/nationale Verfassung, so Masing, ist innerlich viel komplexer, als es das simplifizierende Bild vom dreifachen Grundrechtsschutz vermuten lässt. Das Verhältnis von EMRK zu nationaler Verfassung (und künftig auch zur Grundrechtecharta) beschreibt er als “Schichtung”: Die Konvention gibt Mindeststandards vor, den gemeinsamen minimalen Grundrechtsbestand, den alle 47 Mitgliedstaaten (und künftig auch die EU selber) vorhalten müssen. Wie sie ihre Grundrechte aber im Einzelnen ausgestalten und wie weit sie sie über das Minimum hinaus reichenlassen – das bleibt (zumindest dem Prinzip nach) ihren eigenen Verfassungen überlassen.
Das Verhältnis von Grundrechtecharta zu nationaler Verfassung nennt er demgegenüber “Teilung”: Beide gelten im Prinzip für getrennte Sphären, die Charta für Unionshandeln, die Verfassung für mitgliedsstaatliches Handeln.
So geteilt bzw. geschichtet sind diese Sphären aber in der Realität nicht, und das, so Masing, schafft Probleme. Wenn etwa die Grundrechtecharta auch die Mitgliedsstaaten bindet, wenn sie beim Umsetzen von EU-Vorgaben Ermessensspielräume ausfüllen oder gar – wie vom EuGH in Åkerberg Fransson angedeutet – in Bereichen unterwegs sind, die nur lose irgendwie mit Unionsrecht zu tun haben, dann entsteht ein mehr oder weniger großer “Überlappungsbereich”, in dem die Mitgliedsstaaten sich sowohl vor dem EuGH und der Grundrechtecharta als auch vor dem Grundgesetz und dem BVerfG verantworten müssen (vom EGMR ganz zu schweigen), mit entsprechenden prozessrechtlichen (Vorlage!) und materiellrechtlichen (mögliche widersprüchliche Ergebnisse!) Problemen.
Die EU, so lange ein Ort des “Grundrechtsvakuums”, wäre damit zu einem Ort des “Grundrechteüberdrucks” geworden.
Was genau Masing vom EuGH erwartet, ließ er offen. Klar wurde, was er nicht will – nämlich eine so umfassende Bindung der Mitgliedstaaten an europäische Grundrechte, wie in Åkerberg Fransson angelegt oder auch im Fall Ruiz Zambrano von Generalanwältin Eleanor Sharpston aus der Unionsbürgerschaft hergeleitet (“Cives europaeus sum!”). Das ist nach der harten Ansage des Ersten Senats in Richtung EuGH im Antiterrordatei-Urteil keine Überraschung.
Masing ließ dabei aber nichts unversucht, die Kollegen in Luxemburg der Wärme seiner Gefühle für sie zu versichern. Er habe nichts weniger im Sinn als ihnen gegenüber auf einem letzten Wort für Karlsruhe zu beharren, wie überhaupt er die ganze Debatte um Über- oder Unterordnung und pro- oder antieuropäisch in seinen Augen für einen ziemlichen Unsinn halte. Den “Überlappungsbereich” und die aus ihm entstehenden prozess- und materiellrechtlichen Schwierigkeiten zu managen, sei eine gemeinsame Aufgabe für EuGH und BVerfG und nicht zuletzt auch für die Rechtswissenschaft, die sich nicht länger darauf beschränken dürfe, die Entscheidungen beider Gerichte mit “gerichtspositivistischer Chronistik” zu begleiten. Rechtswissenschaftler ist Masing selber, und sein Vorschlag wäre, den “Überlappungsbereich” auf Fälle zu begrenzen, in denen das Handeln der Mitgliedsstaaten unionsrechtlich “determiniert” ist – zugestandenermaßen auch noch ziemlich vage, aber immerhin.
Ich für meinen Teil habe aus Masings Vortrag die Bestätigung mitgenommen, wie wichtig es ist, dass wir uns in Europa für die Verfassungskulturen unserer Mit-Mitgliedsstaaten öffnen und interessieren. Was die Briten über Überwachung denken, was die Franzosen über Gewaltenteilung, was die Ungarn über Demokratie und die Iren über Religionsfreiheit, das ist nicht länger Sache der “Anderen” und für uns von bestenfalls exotischem Interesse, nach dem Motto, interessant, was es alles gibt. Sondern das ist unsere eigene Sache. Wir teilen mit den Briten, den Franzosen, den Ungarn und den Iren und allen anderen Unionsbürgern einen gemeinsamen Verfassungsraum, der sich nicht sauber nach Ebenen und Grenzen und Unserem und Eurem auseinanderfilettieren lässt, sondern uns dazu zwingt, uns zu positionieren zu dem, was im jeweils anderen Mitgliedsstaat konstitutionell passiert.
Hier sehe ich eine ganz zentrale Aufgabe für den Verfassungsblog und schon existierende bzw. hoffentlich bald entstehende entsprechende Blogs in anderen EU-Mitgliedsstaaten. Was mir vorschwebt, ist ein europäisches Netzwerk von Verfassungsblogs, in dem sich nationale und europäische Verfassungsexpertise grenz- und ebenenübergreifend miteinander verschränkt und verzahnt und der politischen Öffentlichkeit zugänglich macht. Diesem Projekt werde ich in den nächsten Monaten viel Zeit widmen und bin dabei für jede Anregung, Kritik und Unterstützung dankbar.
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